서상목, 지속가능경영재단 이사장, 전 3선국회의원

 
대혼란의 총선 공천자 선정과정

  공직선거에 출마할 후보를 결정하는 것은 민주주의 정치체제에서 정당이 수행해야 하는 가장 기본적인 역할이라고 할 수 있다. 그러나 현재 진행되고 있는 한국의 주요 정당들이 차기 국회의원선거에 출마할 후보의 결정과정을 지켜보면서, 한국의 정당들은 아직 ‘민주적 정당’이라고 부르기 어렵다는 생각을 갖지 않을 수 없다.

  여당인 새누리당은 이른바 ‘친박’과 ‘비박’으로 나뉘어 보기에도 민망할 정도의 거친 말들이 오가면서 대혼란을 일으킴으로써 국민들을 불안하게 하고 있다. 상황은 야당도 마찬가지로 본격적인 공천과정이 시작되기도 전에 당이 두 개로 쪼개졌고, 더불어민주당은 이른바 ‘친노’ 세력과 신임 김종인 대표간 공천문제를 놓고 치열한 공방전을 벌이고 있으며, 국민의당 역시 더불어민주당과의 연합공천문제 등으로 당 지도부 간 심각한 마찰을 보이고 있는 것이 현재 한국정당들의 모습인 것이다.

비민주적 후보자 선정방법이 혼란의 근본적 원인  공천시기만 되면 주기적으로 반복되는 갈등과 혼란의 원인은 한국의 주요정당들이 공직선거에서의 공천자를 결정하는 객관적이고도 공정한 원칙과 관행을 확립하지 못한 상황에서 당권을 장악한 특정인이나 세력이 자신에게 유리한 방향으로 후보자를 결정하려고하기 때문이다. 과거 대통령이나 당대표가 당내에서 막강한 권한을 행사하던 시절에는 나름대로 조용히 후보자선출과정이 진행될 수 있었으나, 최근 당내민주화가 급속히 진전되면서 공천과정에서의 갈등과 혼란은 피할 수 없는 상황이 되었고, 그 정도는 날이 갈수록 심화되고 있는 것이다.

  예를 들어, 필자가 국회의원을 하던 1980년대 후반부터 2000년까지 여당은 대통령 그리고 야당은 당 총재가 국회의원 후보를 최종적으로 결정하였기 때문에 비록 내부적으로는 다소 불만과 갈등이 있더라도 외부적으로 크게 표출되지는 않았다. 당시 나는 여당의원의 신분으로 세 번 공천과정을 경험하였는데, 처음 두 번은 전국구였고 세 번째는 지역구였다. 그 과정에서의 공통점은 당에서 안을 만들어 이를 대통령이 최종적으로 결정하는 절차를 밟는 것이었다. 지역구의 경우 공천에 불만을 품은 인사가 가끔 무소속으로 출마하기도 하였으나, 여야를 막론하고 그런 경우는 별로 많지 않았다. 그러나 이번 총선에서는 공천과정에서 탈락한 인사가 무소속으로 출마하거나, 심지어는 당을 옮기어 출마하는 사례가 많이 발생함으로써 정치권의 혼란이 가중되고 있는 실정이다.

  15대 총선에서 내가 강남갑 선거구에서 공천을 받은 과정은 지금 생각해도 매우 드라마틱했으며, 이는 당시 여당의 국회의원 공천이 어떻게 이루어졌는지를 잘 보여주는 사례라고 생각된다. 나는 전국구 재선의원으로 있으면서 1993년 초 당시 공석이 된 강남갑 지구당 위원장에 선출되었다. 나는 당에서 정책조정실장 직책을 맡아 경제정책에 관한 업무를 총괄하기도 했고, 행정부에서 보건복지부 장관직도 수행하였기 때문에 총선에서 공천을 받는 것은 그리 어려운 일이 아니라고 생각하고 있었다.

  그런데 총선이 가까워지면서 나의 공천이 흔들린다는 소문이 돌았고, 청와대 정무수석실에 확인해 보니 소문이 사실이었다. 나는 지역구 관리도 열심히 하여 나름대로 지역구민들로부터 신임도 받고 있었지만, 당시 김윤환 당 대표와 가깝다는 이유로 인해 공천을 주도하는 세력으로부터 공천배제의 대상이 되었다는 사실을 뒤늦게 알게 되었다. 나의 ‘억울함’을 김광일 청와대 비서실장에게 호소하였으나, 김 실장은 특정 인사가 개입하여 공천이 불공정하게 진행되고 있다는 사실을 알지만 자신이 공천과정에 개입하는 것을 대통령이 싫어하기 때문에 어찌할 수 없다고 말했다. 그래서 나는 김 실장에게 대통령과의 직접 면담을 주선해줄 것을 부탁했고, 공천발표 3일 전에 청와대 집무실에서 김영삼 대통령을 독대할 수 있었다. 나는 대통령께 내가 공천을 받아야 하는 이유를 조목조목 설명하였고, 결국 김영삼 대통령을 설득하는데 성공하였다. 당선 후 청와대 행사에 참석하여 김광일 비서실장을 만났더니, 출마를 포기하라고 대통령이 국회의원을 청와대로 불렀는데 오히려 대통령이 설득당한 것은 아마 대한민국 정치사에서 처음 있는 일이라고 하면서 나의 당선을 진심으로 축하해주었던 일이 기억난다.

  나의 경우는 현직 청와대 비서실장과 당 대표의 도움으로 마지막 순간에 대통령을 직접 만나 잘못된 결정을 바꾼 매우 예외적인 사례라고 할 수 있다. 당시 그러한 일이 가능한 것은 나에 대한 김영삼 대통령의 개인적인 신뢰가 있었기 때문이다. 이러한 사실을 아는 당시 공천을 주도한 세력이 여론조사를 왜곡해서 대통령에게 보고함으로써 대통령이 어쩔 수 없이 나를 공천에서 탈락시키는 결정을 하도록 유도했던 것이다. 그러나 이를 알게 된 김윤환 당 대표가 여의도연구소를 통해 여론조사를 새로 실시하여 그 결과를 대통령에게 보고함으로써, 내가 불과 30분간 대통령과의 독대를 통해 공천에 대한 대통령의 결정을 번복하게 할 수 있었던 것이다. 그러나 이러한 사례가 원천적으로 발생하지 않게 하려면, 공천과정이 공정하게 진행될 수 있는 제도적 장치가 마련되어야 한다고 생각한다.

현행 공천제도의 문제점

  가장 민주적인 공천방법은 당원 모두가 선출과정에 참여하여 공직선거 후보를 결정하는 것이다. 상대적으로 당원의 수는 적으나 결속력이 강한 민주노동당은 이러한 방법을 채택하여 공천자를 선출한 바 있다. 그러나 전국적 기반을 갖고 있지만 지지자들의 소수만이 정당에 가입한 여야의 주요정당들은 현재까지 직접선거방식을 채택하지 못하고, 당원투표와 여론조사를 혼합하는 간접적인 방식과 아울러 당 지도부가 특정 인물을 임의로 선정하는 ‘전략적 공천’을 혼합하여 활용하고 있다. 그러나 최근의 사태를 통해 이러한 간접적이고 불투명한 후보선출방식의 한계가 여실히 노출되고 있는 것이다.

  우선 당원투표의 경우 우리나라에서는 정당에 가입하는 것이 생활화되지 않았기 때문에, 대다수 국민들은 자기가 지지하는 정당이 있음에도 불구하고 실제로 정당에 가입하는 것을 꺼리고 있다. 그 결과 현재 정당에 가입하고 있는 사람들의 대다수가 현역 국회의원이나 당협위원장과 가까운 인사들로 구성되어 있기 때문에 정당투표는 정치신인에게는 절대적으로 불리한 제도가 된다. 또한 여론조사 역시 조사기관과 조사방식에 따라 결과가 크게 다르게 나와 조사의 신뢰도가 크게 떨어지고 있다는 문제점이 있다.  

  이에 더해 최근 공천과정에서 큰 문제로 부각되는 이른바 ‘전략공천’은 더 많은 문제점을 안고 있다. 각 당의 ‘공천심사위원회’가 임의로 판단하여 특정 지역의 현역 국회의원이나 당협위원장을 고려대상에서 배제시키고 새로운 인물들로 경선을 하거나 또는 특정 인물을 경선절차도 없이 공천자로 확정하는 것이 ‘전략공천’입니다. 전략공천을 주장하는 논리는 크게 두 가지로 요약할 수 있다.

  그 첫 번째 이유는 당원투표나 여론조사를 통해 경선을 하면 현역 국회의원이나 당협위원장이 유리하기 때문에, 자질이나 그동안의 활동성과 측면에서 문제가 있다고 판단되는 현역 국회의원이나 당협위원장은 경선에 참여하지 못하도록 해야 한다는 것이다. 언뜻 보면 상당히 일리가 있는듯하지만, 문제는 누가 어떤 기준으로 이들의 적합성을 판단하는가 하는 것이다. 결국 이러한 결정은 당시 공천과정에서 주도권을 갖고 있는 인사나 세력의 주관적인 판단에 의존할 수밖에 없기 때문에 불이익을 당한 당사자가 그 결과를 승복할 가능성은 매우 낮다. 최근 공천과정에서 가장 많은 혼란과 잡음을 야기하는 부분이 바로 이와 같은 인위적 전략공천의 기준과 직접적 관계가 있음을 잘 알 수 있다.

  전략공천의 두 번째 논거는 정치기반이 취약한 새로운 인물을 영입하기 위해서는 경선을 해선 곤란하다는 것이다. 그러나 본선에서는 어차피 선거를 해야 하기 때문에 지역기반이 취약한 인사를 ‘전략공천’하는 것은 당의 입장에서도 바람직한 선거전략이라고 할 수 없다. 지역기반은 약하나 전국적인 지명도가 인사라면 굳이 지역구에 전략공천을 하기 보다는 전국구 후보로 출마시켜 당의 전국적 지지도를 제고하는 것이 보다 효율적 선거전략이기 때문이다.

최상의 개선책은 ‘오픈 프라이머리 제도’의 도입

  공천과정에서 공정성과 객관성을 제고하고 혼란과 갈등의 상황을 막기 위해서는 공직선거에 출마할 정당의 후보를 그 정당을 지지하는 유권자들이 모두 참여하여 투표로 정하는 이른바 ‘오픈 프라이머리(Open Primary)’ 제도를 도입하여야 한다고 생각한다. 이를 ‘공개형 예비선거’라고도 하는데, 미국에서 1970년대 이후 실시되고 있는 제도이다.

  얼마 전 새누리당 ‘보수혁신특별위원회’는 이러한 ‘오픈 프라이머리’ 제도의 도입을 건의하여 이를 당론으로 채택하기도 했다. ‘오픈 프라이머리 제도’는 본 선거에 앞서 예비선거를 하는 것으로, 투표장에서 유권자가 자신이 선호하는 정당의 투표용지를 받아 자신이 원하는 예비후보를 선택하는 방식으로 진행된다. 정당가입이 생활화된 미국에서는 대다수 주에서 당원만 투표에 참여하는 ‘폐쇄형 예비선거’ 제도를 채택하고 있으나, 정당 가입은 물론 자신이 선호하는 정당을 공개적으로 밝히기도 꺼려하는 경향이 강한 한국에서는 선호하는 정당을 투표장에서 비공개적으로 선택하는 ‘오픈 프라이머리’ 제도를 채택하는 것이 보다 현실적 방안이라고 생각한다.

  ‘오픈 프라이머리’에서 상대당의 약한 후보에게 고의적으로 투표하는 이른바 ‘역 선택’을 방지하기 위해서는 여야 주요 정당들이 같은 날 같은 장소에서 예비선거를 실시해야 한다. 그러나 새누리당의 ‘오픈 프라이머리’ 안은 야당과 합의를 보지 못함으로써 현실화되지 못했다. 이 제도에 대한 여·야간 합의가 이루어져 관계법이 개정되었다면 공천과정에서 현재와 같은 난맥상을 방지할 수 있었을 것인데, 실로 아쉬운 일이 아닐 수 없다.

‘오픈 프라이머리’ 제도의 문제점과 해결책

  ‘오픈 프라이머리’ 제도를 반대하는 첫 번째 논리는 이 제도가 현역에게 유리하기 때문에 신인의 정치권 진입이 어렵다는 것이다. 이는 정치인의 물갈이가 매우 바람직하다는 논리에 근거를 두고 있으나, 정치인 교체의 권한을 당권을 갖고 있는 특정 개인이나 세력에 주는 것보다는 당원이나 그 당을 지지하는 유권자들에게 맡기는 것이 훨씬 나은 결과를 가져온다는 것이 민주주의 이론은 물론 그간의 정치경험을 통해서도 입증된 중론인 것이다.

  상품과 서비스에 대한 선택을 소비자에게 맡기는 시장경제가 정부 내 소수의 기획자들이 생산과 자원배분에 대한 결정을 하는 기획경제보다 효율성 측면에서 훨씬 우월한 사실은 이미 역사적으로도 입증된 사실이다. 나는 몇 년 전 ‘시장을 이길 정부는 없다’라는 책의 출간을 통해 시장원리에 반하는 경제정책이 실패할 확률이 높다는 사실을 노무현 정부의 부동산 정책 등의 실제 사례를 통해 강조한 바 있다. 이러한 논리는 정치에도 그대로 적용되어, 정당의 공천자를 소수의 정치지도자들이 결정하는 현행 공천제도보다는 예비선거를 통해 특정 정당을 지지하는 유권자 모두가 참여하여 공천자를 결정하는 ‘오픈 프라이머리’ 제도가 보다 효율적인 방법인 것이다.     

  두 번째 반대논리는 예비선거를 하게 되면 선거기간이 길어지고 선거자금도 많이 필요하다는 것이다. 그러나 공직선거 후보자들은 사실상 항상 선거운동을 하고 있다고 볼 수 있기 때문에 예비선거로 선거기간이 특별히 길어진다고 보기는 어렵다. 또한 과다한 선거자금문제는 현재와 같이 일정 수준 이상의 지지를 받은 후보자의 예비선거비용은 국고로 보전하면서 돈 쓰는 선거활동에 대한 철저한 규제와 단속이 동시에 이루어진다면 충분히 해결이 가능하다고 생각한다.

공천과정의 민주화는 정당민주주의 정착의 필수요건

  결론적으로 현재 진행되고 있는 공천과정에서의 난맥상은 공천제도의 근본적 개선을 통해서만 이루어질 수 있을 것이다. 따라서 여러 가지 개선방안 중 한국의 정치상황에서 가장 실효성을 거둘 수 있는 ‘오픈 프라이머리’ 제도를 도입함으로써, 국민들이 자신이 지지하는 정당의 공직선거 후보를 직접 선출하는 관행을 조속히 정착시켜야 한다. 그래야만 선거에서 당선된 정치인들이 자신에게 공천을 준 당 지도부가 아니라, 국민과 당원을 위해 헌신하는 공직자로 거듭 날 수 있을 것이다.

  민주화 이후의 한국의 정당에 대해 정치학자 장훈 교수는 다음과 같이 설명하고 있다.“한국의 정당들은 단지 조직상의 발전을 이루지 못한 데에 그치는 것이 아니다. 이들은 정치지도자의 단기적 계산에 따라서 이합집산을 거듭하는 극심한 조직적 불연속성을 보임으로써 정당정치 자체가 극도의 불안정을 갖게 되었다. 따라서 민주화 이후에도 여전히 한국의 정당정치는 안정화나 제도화 또는 정당체제의 출현과는 거리가 먼 단지 ‘맹아적 정당정치’에 머물고 있을 뿐이다.”

  공직선거에 나갈 후보를 선출하는 것이 현대 정당의 가장 중요한 역할이라는 점을 감안할 때, 앞에서 지적한 이른바 ‘맹아적 정당정치’를 조기에 불식시키기 위해서는 공직선거 후보자를 예비선거를 통해 모든 유권자들이 자신이 지지하는 정당의 공천자를 직접 선택하는 ‘오픈 프라이머리’ 제도가 도입되어야 하는 것이다. ‘오픈 프라이머리’를 통한 한국형 국민경선제가 추진된다면 한국의 정당은 획기적 발전의 기회를 갖게 될 것이다.

  우선, ‘오픈 프라이머리’에서는 유권자가 자신의 선호정당을 외부에 공개할 필요가 없기 때문에 본 선거에 투표의사가 있는 대다수의 유권자들이 예비선거에 참여함으로써 정당을 지지하는 저변인구가 대폭 확대되어 이른바 ‘대중정당’이 정착되는 계기가 될 수 있을 것이다. 또한 ‘오픈 프라이머리’ 제도가 도입된다면 당내 민주화는 자연히 뿌리내릴 수 있을 것이다. 정치인들이 공천권을 당 지도부가 아니라 유권자가 갖고 있다는 확신을 갖게 된다면, 이들이 현재 공천권을 독점하고 있는 소수의 정당지도자의 굴레에서 벗어나 자신을 지지해 준 유권자의 충실한 대변자 역할을 담당할 수 있을 것이기 때문이다. 따라서 ‘오픈 프라이머리’ 제도의 도입은 한국정치를 선진화하는 결정적인 계기로 작용할 것이다.

■ 서상목은 누구?

서상목은 지난 40년간 경제와 복지 분야에서 연구 활동과 정책 만들기에 앞장 선 정책전문가다. 1974년 미국 스탠퍼드대학원에서 경제학 박사를 학위를 받고, 세계은행(WORLD BANK)와 한국개발연구원(KDI)에서 경제·복지정책 연구에 전념하였다.

1988년 정계에 입문하여 제13, 14, 15대 국회의원을 지냈고, 1993년에는 초대 보건복지부 장관을 역임하면서 입법부와 행정부에서 경제·복지정책전문가로 활동하였다.

지속가능경영재단 이사장, (사)21세기교육문화포럼 이사장, (사)도산안창호선생기념사업회 이사장등을 맡고 있으면서 대학에서 후진 양성과 청소년을 위한 인성교육 확산 노력을 경주하고 있다.

주요 저서로는 《한국자본주의의 위기》(1989), 《말만 하면 어쩝니까, 일을 해야지요》(1996), 《시장을 이길 정부는 없다》(2003), 《정치시대를 넘어 경제시대로》(2004), 《김정일 이후의 한반도》(2004), 《도산 안창호의 애기애타 리더십: 사랑 그리고 나눔》(2010) 등이 있다.